פסק-דין בתיק עת"מ 32729-08-12

עניינה של עתירה זו נסב סביב בקשת העותרת להורות על ביטול סעיפים ספציפיים מתוך הוראת נוהל פנימית שהתקין המשיב וזאת על רקע החלטת המשיב לקזז בין קצבאות המוענקות לנכי צה"ל ממקורות שונים, שנתנה מכוח הוראת נוהל פנימית של אגף השיקום. העותרת תוקפת את חוקיות החלטה זו ומכאן עתירתה כי בית המשפט יורה למשיב לנמק מהם המקורות הנורמטיביים שעל פיהם הוא מנכה תגמול נכות כללית המוענקת ע"י המל"ל מתוך תגמול מחיה מיוחד המוענק לנכה ולהשיב על השאלה, מדוע לא יבטל את אותם הסעיפים בהוראת הנוהל הפנימי אשר מסדירים את קיזוז הקצבאות. כאמור, ברמה האופרטיבית, מוקד העתירה הוא בקשת העותרת לקבלת צו המורה על ביטול סעיפי הוראת הנוהל המסדירים את מנגנון החישוב והקיזוז.

רקע עובדתי

למען הבהרת הדברים ופישוטם אקדים תחילה בהצגת העובדות הרלבנטיות.

בשנת 1986, במהלך שרות מילואים, נפגע מר אמנון שלתיאל ז"ל (להלן: " המנוח") וכתוצאה מפגיעה זו הוכרה לו נכות אורתופדית בשיעור של 30%. דרגת הנכות שנקבעה לו הועלתה המהלך השנים, ובשנת 2007 הועמד שיעור נכותו על 37%.

בנתונים אלה, לא עמד המנוח בתנאים הקבועים בחוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט-1959 [נוסח משולב] (להלן: " החוק" או " חוק הנכים") לקבלת "תגמול נצרך" שכן, עפ"י דין תגמול זה ניתן רק לנכים שדרגת נכותם עולה על 50%.  ברם, בהתאם להוראת נוהל פנימית 85.01  של המשיב (להלן: " ההוראה"), הוחלט לתת למנוח תשלום מחיה מיוחד (להלן: תג"מ), מעבר לקבוע בדין. וכך, בין התאריכים 1.7.02-31.8.07, קיבל  המנוח תג"מ ברמה 5 ובין התאריכים 1.9.07-31.3.10 קיבל תג"מ ברמה 6.

בשנת 2006, ובמקביל לקבלת התג"מ, הוכר המנוח על ידי המוסד לביטוח לאומי כנכה ובהתאם לכך החל לקבל קצבת נכות כללית.

דא עקא, שהמנוח לא דיווח למשיב על הקצבה הנוספת שקיבל מהמל"ל, וכך, במשך שלוש שנים, קיבל שתי קצבאות ממקורות שונים: תג"מ מהמשיב וקצבת נכות המל"ל.

משנודע למשיב אודות כפל הקצבאות הוחלט לגבות מהמנוח את הכספים שקיבל ביתר משך שלוש שנים ובמקביל לנכות מתשלום התג"מ את סך קצבת הנכות המשולמת מידי חודש. בהתאם למנגנון הקיזוז הקבוע בהוראות המשיב הוערכו התשלומים שקיבל המנוח ביתר בסך של כ- 86,000 ש"ח (להלן גם: " החוב"). בפועל, הגבייה התבצעה בשני שלבים : בשלב הראשון, התבצע קיזוז חד פעמי בסך של 33,000 ש"ח, ובשלב השני, נעשתה פריסת תשלומים באופן שבו מידי חודש, נוכו למנוח 500 ש"ח מהתגמולים שקיבל מהמשיב (להלן: " הניכויים").

יצוין, כי טרם פטירת המנוח התקיימה פגישה בין המנוח ורעייתו לבין נציגי המשיב וביניהם: מנהלת המחוז באגף השיקום, עובדת שיקום ונציגת ארגון נכי צה"ל. בפגישה זו שטחו המנוח ורעייתו את טענותיהם בדבר חוקיות הניכויים ואף סיפרו כי בפועל, הניכויים אינם מותרים בידם פרנסה מספקת, ולמעשה, מונעים מהם את האפשרות להתקיים בכבוד. נציגי המשיב הפנו את המנוח לסעיפים החוק וההוראה המורים על קיזוז במקרה של כפל קצבאות, אך בשל תמונת המצב העגומה שהציג המנוח, נקבע בסופה של הפגישה כי הוא יגיש בקשה מתאימה המפרטת את מצבו הכלכלי, וועדת תשלומי יתר תדון בבקשתו באופן פרטני.

בחודש מרץ 2010 שם המנוח קץ לחייו.

ביום 27.4.10 פנה ב"כ העותר למשיב והעלה טענותיו כנגד ניכויי החוב. המכתב נענה ביום 7.6.10 ובו חזר המשיב על עמדתו, כי הניכויים נעשו בהתאם להוראת משרד הביטחון ועל פי דין.

בחודש אוקטובר 2010, כחצי שנה לאחר שהתקבלה תגובת המשיב אצל אלמנת המנוח, הגיש העותר לבית המשפט העליון עתירה דומה לזו שלפנינו. ביום 23.4.12 העתירה נמחקה, וביום 30.8.12 הוגשה לבית המשפט לעניינים מנהליים העתירה נשוא פסק דין זה.

המסגרת הנורמטיבית בה אנו פועלים

למעשה, המסגרת החקיקתית העיקרית הדנה בזכויותיהם של נכי צה"ל הינה חוק הנכים, המסדיר את מערך הזכויות של אלו אשר הוכרו כנכים בשל פגיעה שנגרמה להם בתקופת שירותם ועקב שירותם בצבא ההגנה לישראל. לצד סמכות זו מפרסם אגף השיקום הוראות שונות ,המבהירות את הוראות חוק הנכים או באות לצדו ומוסיפות להוראותיו. נסקור אפוא את הסעיפים הרלוונטיים לענייננו:

סעיף 7(א) לחוק הנכים קובע את התנאים לתשלום תגמול ל"נכה נצרך". תגמול זה הינו תגמול המחיה הגבוה ביותר שניתן על פי חוק והוא מוענק לנכה שדרגת נכותו עולה על 50% והוא "נצרך" עפ"י הגדרת החוק, קרי: הוא אינו מסוגל להשתכר למחייתו בגלל מום גופני או שכלי (ואין סיכוי נראה לעין שניתן יהיה לשקמו אי פעם), ואין לו הכנסה מספקת למחייתו.

סעיף 7(ג) לחוק מסדיר קבלתן של קצבאות ממקורות שונים וקובע, כי נכה נצרך שדרגת נכותו עולה על 50% והוא מקבל קצבה, העולה על הסכום שלך "הכנסה כדי מחיה", מכוח חוק אחר, יקבל את תגמול הנצרך בניכוי הסכום שקיבל המסגרת אותה קצבה ובלבד שהתגמול שיקבל לא יפחת מהתגמול הבסיסי בהתאם לדרגת נכותו.

במסגרת אותן הוראות נוהל פנימיות שמפרסם אגף השיקום של משרד הביטחון מעת לעת, הוחלט להרחיב את הוראת סעיף 7(א) לחוק, באופן שבו יינתן תגמול נצרך גם לנכים שאינם עומדים בתנאי סעיף 7(א) לחוק בכל הנוגע לדרגת נכותם, דהיינו, להרחיב את מתן התגמול גם לנכים שנכותם אינה עולה על 50%.

בענייננו, ההוראה הפנימית הרלוונטית שמכוחה קיבל המנוח את התג"מ היא הוראת אגף שיקום נכים מס' 85.01 (להלן: " ההוראה" או " הוראה 85.01")

בסעיף 29 להוראה נקבעו קריטריונים לקבלת תג"מ בדרגה 6, לנכים שאינם זכאים לקבל "תגמול נצרך", (בעת הרלוונטית המנוח קיבל תג"מ בדרגה 6) ובסעיף 29(ב)(2) להוראה אימץ המשיב למעשה את הסדר הקיזוז הקבוע בסעיף 7(ג) לחוק, וזו לשונו: